近些年来，我国的自然文化遗产管理出现诸多问题，由此引发的改革呼声也日炽。总结起来，目前的呼声主要指向五个方面的改革：一是统一自然文化遗产资源管理体系；二是普遍实行对国家级资源的垂直管理；三是对自然文化遗产资源的经营权实行总体承包或转让；四是对遗产资源的经营收入实行严格的收支两条线管理；五是通过门票价格杠杆来调节游客数量。

　　总结美国的经验，可以对这五个方面的改革进行以下剖析：

　　首先，如前所述，美国的自然文化遗产管理体系同样也是多套体系并存。关键在于不管哪个体系，都是公益体系，牟利倾向较轻，因为多个体系并存而造成的矛盾并不严重，反而根据资源品位形成了合理的使命分工。例如内务部下属的国家公园体系和农业部下属的国家森林体系：国家公园涵盖范围更广，一般保护价值更为重大，相对来说其保护的使命就更为重要，对游客的限制较多；而国家森林常常包围在国家公园周围，相对来说价值稍低，因此更多地承担了旅游功能（包括狩猎等旅游延伸活动），大大减轻了国家公园的旅游压力。我国的问题是不管哪个体系的遗产资源多数只是名义上的国家所有，其产权没有排他性，即便是国家级遗产的管理经营也常常是地方政府主导。由于地方政府派出的管理部门既管理又经营、政企不分，在行使行政权利的同时也从事营利活动，因此改变了遗产资源的公益性质。这样，尽管我国遗产资源的分类体系更精确，更利于分类管理，但仍会经常出现各种分类的管理者都把管理重点放在经营方面导致不当开发的情况。

　　由于历史原因和国力，美国对比较重要的遗产普遍采用联邦政府垂直管理模式。但整理美国的经验，可以发现美国的垂直管理模式是建立在以下前置条件下的：一是明确的使命、完备的法规和足够的财政资金保障。例如国家公园的主要使命是保护和服务，通过适度的经营牟取经济效益不是目标而只是配合提高管理效率的一种手段；同时，实现了“一区一法”，做到了依法管理和开发，使垂直管理带来的权力空间得到了有效的约束；另外，公园的运行经费也有足够的财政资金保障（一般占到公园运营资金的70%以上），职工收入与经营效益脱钩，因此杜绝了不当牟利动机。二是明确了土地权属。美国各类遗产资源基本上都是政府拥有主要的土地权和产权，因此享有对遗产资源的绝对支配权，能够有效杜绝外来干扰。三是良好的公众参与和公众决策机制。美国的各类遗产管理机构都致力于社会捐赠和志愿者参与工作，这两种力量成为目前加强公园管理的主要手段；同时，公园也在制度上预留了公众监督的接口，重大建设项目从规划开始就必须经过公众监督程序，因而较好地避免了决策中的长官意志和国家利益部门化、部门利益个人化。对于我国来说，如果没有准备好前述三个前置条件，盲目扩大垂直管理的范围，不仅会使财政资金不堪重负，而且会造成“放权过度、约束不足”的现象，反而有可能降低自然文化遗产的管理水平。因此，我国首先需要解决的不是管理体制问题，而是完善法规、明确遗产权属和改善财政资金投入机制。

　　对于遗产资源经营权的总体转让或承包，必须认识到中国对经营权的理解迥异于美国。美国对于在遗产空间范围内的经营有严格的限制：一不属于最基本的公益服务（而进入国家公园就属于最基本的公益服务，所以其门票不能按保护和管理成本来定价，门票经营权也不能转让）；第二，提供的产品（服务）与遗产管理机构的主要使命关系不密切，例如公园内的公共交通。而像解说这样专业性较强且属于公园主要使命——科普教育的服务，尽管工作量很大但仍由公园的管理人员承担；三是易于建立排他性制度将外部性内部化。如住宿、餐饮等公园后勤服务，需要开发差异化产品以满足不同人群需要同时又易于建立排他性收费制度，使消费者能够为其享受到的不同外部性支付不同的费用。考虑到特许经营实质上是垄断经营，所以美国建立了完备的监督机制（包括对业务量、服务水平和价格的监管）和退出机制以规范经营商的行为。而中国目前许多遗产资源的经营权转让实质上是管理权甚至实际意义上的产权转让。例如，风景区的经营者掌握了规划权、风景内所有业务的经营权，在监督机制不健全、退出机制未建立的情况下，这种本来属于公益事业的风景区管理已经完全蜕变为经营，使公众福利受到极大侵害。

　　对于遗产经营收入的收支两条线管理，与我国的改革呼声不同的是，美国正在进行的以提高管理效率为目的的改革是“反其道而行之”：在200多个国家公园体系单位取消收支两条线，80%的经营收入自行留用于遗产保护。但由于两个原因，这样并没有产生在中国普遍出现的滥用资源、不当开发问题：一是门票和承包收入占运行管理经费的比例很低，财政经费仍然是大头；二是管理部门自身不能直接经营，而是按照特许经营法由中标法人经营，管理部门只能获得固定的承包费，且这个费用和门票收入只能用于反哺保护，不能用于提高员工收入。这样，没有部门权力利益化，就没有滥用资源的动机。

　　美国基本不采取门票价格杠杆的方式来限制客流量是基于以下认识：传统上解决负外部性的方法是管制或庇古税。国家公园尽管有拥挤效应，严格来说是共同资源而非纯公共产品，但在国家公园观光、休闲和接受教育是如一周五天工作制和义务教育一样的公民基本福利，只能通过管制性的排他制度（如预约制、客流上限制等）而不能通过价格杠杆调节需保障。例如国家公园的主要使命是保护和服务，通过适度的经营牟取经济效益不是目标而只是配合提高管理效率的一种手段；同时，实现了“一区一法”，做到了依法管理和开发，使垂直管理带来的权力空间得到了有效的约束；另外，公园的运行经费也有足够的财政资金保障（一般占到公园运营资金的70%以上），职工收入与经营效益脱钩，因此杜绝了不当牟利动机。二是明确了土地权属。美国各类遗产资源基本上都是政府拥有主要的土地权和产权，因此享有对遗产资源的绝对支配权，能够有效杜绝外来干扰。三是良好的公众参与和公众决策机制。美国的各类遗产管理机构都致力于社会捐赠和志愿者参与工作，这两种力量成为目前加强公园管理的主要手段；同时，公园也在制度上预留了公众监督的接口，重大建设项目从规划开始就必须经过公众监督程序，因而较好地避免了决策中的长官意志和国家利益部门化、部门利益个人化。对于我国来说，如果没有准备好前述三个前置条件，盲目扩大垂直管理的范围，不仅会使财政资金不堪重负，而且会造成“放权过度、约束不足”的现象，反而有可能降低自然文化遗产的管理水平。因此，我国首先需要解决的不是管理体制问题，而是完善法规、明确遗产权属和改善财政资金投入机制。

　　对于遗产资源经营权的总体转让或承包，必须认识到中国对经营权的理解迥异于美国。美国对于在遗产空间范围内的经营有严格的限制：一不属于最基本的公益服务（而进入国家公园就属于最基本的公益服务，所以其门票不能按保护和管理成本来定价，门票经营权也不能转让）；第二，提供的产品（服务）与遗产管理机构的主要使命关系不密切，例如公园内的公共交通。而像解说这样专业性较强且属于公园主要使命——科普教育的服务，尽管工作量很大但仍由公园的管理人员承担；三是易于建立排他性制度将外部性内部化。如住宿、餐饮等公园后勤服务，需要开发差异化产品以满足不同人群需要同时又易于建立排他性收费制度，使消费者能够为其享受到的不同外部性支付不同的费用。考虑到特许经营实质上是垄断经营，所以美国建立了完备的监督机制（包括对业务量、服务水平和价格的监管）和退出机制以规范经营商的行为。而中国目前许多遗产资源的经营权转让实质上是管理权甚至实际意义上的产权转让。例如，风景区的经营者掌握了规划权、风景内所有业务的经营权，在监督机制不健全、退出机制未建立的情况下，这种本来属于公益事业的风景区管理已经完全蜕变为经营，使公众福利受到极大侵害。

　　对于遗产经营收入的收支两条线管理，与我国的改革呼声不同的是，美国正在进行的以提高管理效率为目的的改革是“反其道而行之”：在200多个国家公园体系单位取消收支两条线，80%的经营收入自行留用于遗产保护。但由于两个原因，这样并没有产生在中国普遍出现的滥用资源、不当开发问题：一是门票和承包收入占运行管理经费的比例很低，财政经费仍然是大头；二是管理部门自身不能直接经营，而是按照特许经营法由中标法人经营，管理部门只能获得固定的承包费，且这个费用和门票收入只能用于反哺保护，不能用于提高员工收入。这样，没有部门权力利益化，就没有滥用资源的动机。

　　美国基本不采取门票价格杠杆的方式来限制客流量是基于以下认识：传统上解决负外部性的方法是管制或庇古税。国家公园尽管有拥挤效应，严格来说是共同资源而非纯公共产品，但在国家公园观光、休闲和接受教育是如一周五天工作制和义务教育一样的公民基本福利，只能通过管制性的排他制度（如预约制、客流上限制等）而不能通过价格杠杆调节需求，以免造成人群歧视。不过需要注意的是，美国的这种基本公益一般仅限于游客进入国家公园的权力，其它消费则可以俱乐部产品方式来提供（这样也便于建立排他性制度）。我国的遗产管理单位中有相当数量被地方政府作为上缴税收的财源，门票定价的依据并非保护和运营的基本费用，即便是世界遗产也只是经过限定范围的听证就可以涨价，所谓门票价格杠杆往往只是门票涨价的借口，基本没有起到限制游客数量的作用。真正能够根据环境容量限制客流量的仍然类似美国的制度，如九寨沟就采用了日游客上限制度。

　　总之，目前这五方面的改革呼声都没有切中中国遗产资源管理的症结。必须看到，美国在自然文化遗产管理中最可贵的经验是其管理理念：根据遗产资源的公益性质确定资源的功能（使命），然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。这种理念不会因为国情、体制不同而不适用，也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。我国在自然文化遗产管理上未来的改革方向应是向管理成效卓著的美国模式靠拢，其中最重要的就是在改革中贯彻这一理念。当然，由于国情国力的区别，这种靠拢必须建立分阶段的目标以及采取适合国情国力的实现方式。